نویسنده: دکتر میرویس ایوبی

مفهوم فدرالیسم از گفتمان نظام سیاسی افغانستان تا همین چند سال پیش تقریباً غایب بود. با جدی شدن گفتگوهای صلح و گمانه زنی‌ها پیرامون ضرورت تعدیل و یا تغییر نظام سیاسی موجود، بحث فدرالیسم تا حدودی مورد توجه واقع شده است. این سیستم چه در دستورکار قرار بگیرد و چه نگیرد، تبادله افکار و گفت‌و‌گو های غیرجانبدارانه، علمی، خالی از حب و بغض و واکاویی چند و چون آن خالی از منفعت نخواهد بود. پیگیری مباحث نشان میدهد که تا هنوز شناخت ما از این تجربۀ مدرن و پر طرفدار بشر بسیار ناچیز و ابتدایی می‌باشد. شاید نخستین سوالی که در باب فدرالیسم ذهن ما را درگیر کند، این باشد که، ما برای دست یافتن به کدام اهداف فدرالیسم را به یاری می‌طلبیم؛ و یا برای حل کدام مشکلات ملی فدرالیسم را راهکار مناسبِ می‌دانیم. به همین نحو، می‌تواند ده ها سوال دیگر نیز مطرح شود. پاسخ به این سوالات بدون درک درست این مفهوم، و بررسی ابعاد نظری و تجارب عملی آن میسر نمی‌باشد. در باب فدرالیسم، به دلایلی از قبیل تاریخ طولانی، بین رشته‌ای بودن، مورد تجربه قرار گرفتن توسط حدود سی کشور جهان و انعطاف پذیری آن، حجم عظیمی از مطالب و ادبیات وجود دارد. با اینهم، فدرالیسم یکی از مفاهیمی محسوب می‌شود که هنوز در مراحل ابتدایی انکشاف خود قرار داشته و به پخته‌گی لازم نرسیده است. این حقیقت با توجه به مبانی فلسفی، گوناگونی اهداف، ، وجود الگوهای بسیار ناهمسان، تجربه‌ها و الگوهای متفاوت عملی، و نهایتاً فقدان یک پارادایم غالب، به راحتی قابل تشخیص می‌باشد. البته شایان ذکر است که موارد فوق خارج از حدود این متن خواهد بود. این نبشته‌ی کوتاه، به هدف ایفای سهم در یک گفت‌و‌گوی نو ظهور ولی سازنده، با عنایت به اصول عمومی و مشترک فدرالیسم، بیشتر حول محور امکان سنجی تطبیق آن در افغانستان، و اینکه چه فرصت‌ها و چالش‌های در این راستا متصور است، می‌چرخد.

با اینکه جای تئوری های قوی، که از عهده توضیح و تیین این مفهوم به درستی برآمده بتوانند، هنوز خالی است، اما خورده تئوری های متعددی در این زمینه ارائه گردیده است که، با توجه به رویکرد هر پژوهشگر، می‌توانند مورد بهره برداری قرار بگیرند. در این میان، برای تبیین و تحلیل این بحث تلفیق دو تئوری کافی به نظر می‌رسد. "تئوری حقوقی-نهادی"، که فدرالیسم را تقسیم حقوقی قدرت بین مرکز و ایالات می‌داند، و "تئوری جامعه شناختی" که نسبت به فدرالیسم نگاه اجتماعی داشته، و امکانات عملی آن را در درون جامعه و بسترهای اجتماعی می‌جوید. این دو نظریه، در اینجا، مکمل یکدیگر خواهند بود. در حالیکه "تئوری حقوقی-نهادی" فدرالیسم را متشکل از نهادها و ساختارهای حقوقی می‌بیند که ذریعه قانون اساسی دیزاین و نهادبندی شده است، "تئوری جامعه شناختی" آنرا یک پروسه می انگارد، نه ساختار و دیزاین، که طی فرایندهای اجتماعی و جامعه پذیری امکان وجود می‌یابد. در تئوری اولی بر حاکمیت قانون و تضمینات حقوقی و نهادی تأکید می گردد، در دومی زیر ساخت ها و شکل گیری جریان های اجتماعی برای فدرالیزه شدن جامعه اهمیت داده می‌شود.

چیستی فدرالیسم

فدرالیسم یا فدراسیون یکی از مفاهیم پُر ابهام و پیچیده‌‌ی سیاسی است که در عام ترین شهرتش به نوعی از نظام های متداول سیاسی اشاره دارد. شاید واضح ترین تبلور این مفهوم پیچید‌ه‌گی و ابهامات آن، در عرصه‌ی تئوری و بُعد عملی آن، باشد. اگرچه در اینجا فدرالیسم با فدراسیون مترادف مورد استفاده قرار گرفته است، اما فدرالیسم یا فدرالزم با پسوند "ایزم یا ایسم" جنبه نورماتیو بخود گرفته و خبر از یک موضع و موقف ارزشی میدهد در حالیکه فدراسیون به یک وضعیت بی طرف اشاره دارد. با اینکه در این مطلب برای پرداختن به این باحث مجالی نیست، اما اینکه فدرالیسم یک نظام ارزشی و ایدئولوژیک است یا صرف یک ساختار و سیستم سیاسی همیشه بحث برانگیز بوده است. اگر فدرالیسم صرف یک سیستم و ساختار سیاسی هم دانسته شود، نتایج که در پی دارد و بعضی از اهدافی را که دنبال می کند خالی از بار ارزشی و ایدئولوژیک نمی‌باشد. اگر به مبانی فلسفی فدرالیسم نظر گذرایی داشته باشیم، بیشتر متوجه این بار ارزشی خواهیم شد. یوهانس آلتوسیوس، که به پدر فدرالیسم مشهور است، در قرن 17 در توضیح امکان عملی فدرالیسم به ماهیت قراردادی آن می پردازد. او با این توضیح که، شکل گیری دولت و نظم حقوقی آن از پائین، یعنی خانواده، شروع می‌شود، فدرالیسم را با حق حاکمیت مردم پیوند می‌زند. وقتی امانوئل کانت صلح دایمی را با وجود "فدراسیونی از دولت های آزاد" ممکن می‌داند، این امکان را مشروط به داشتن قانون اساسی می سازد که متضمن جمهوریت باشد. به همین منوال، دو توکویل، در کتاب "دموکراسی در آمریکا"، به رابطه‌ی ماهوی فدرالیسم با آزادی، برابری و دموکراسی اشاره می‌کند. به همین دلیل، به نظر می‌رسد که اسلام گرایان افراطی که با دموکراسی مسئله دارند، اگر به فدرالیسم از این زاویه نگاه کنند، نخواهند توانست نسبت به آن بی تفاوت بمانند.

آنچه فدرالیسم را بیشتر دچار آشفتگی معنایی می‌سازد روند انکشاف عملی آن است که در هر کشوری متفاوت بوده است. به همین دلیل فدرالیسم را یک مفهوم به شدت وابسته به بستر تاریخی-اجتماعی (Context bound) می‌دانند. این واقعیتی است که پروسه بودن فدرالیسم را روشن می‌سازد. در اکثر کشورها فدرالیسم مسیری بسیار متفاوت از آنچه پیش بینی شده بود را طی کرده است. بگونۀ مثال، فدرالیسم آمریکا طوری دیزاین شده بود که قدرت بیشتر در اختیار ایالات بود. با گذشت زمان و به دلایلی- جنگ داخلی، مشکلات اقتصادی و آرای قضائی - قدرت بیشتر در اختیار مرکز نظام فدرال قرار گرفت. همین تجربه در کانادا کاملاً برعکس اتفاق افتاد، یعنی قدرت از مرکز به جانب ایالات سوق پیدا کرد.این خاصیت پیوند داشتن با بستر اجتماعی باعث تکثر در الگوهای فدرال شده است. با اینهمه، نقش نظام حقوقی و ساختارهای قانونی را برای تضمین بقا و حفظ انسجام عمومی فدرالیسم نمی‌شود کم اهمیت انگاشت.

با وجود الگوهای متعدد، انعطاف پذیری و قبض و بسط مفهومی، فدرالیسم از ویژه‌گی‌ها و اصول عام و مشترکی برخوردار هست که این مدل را از سایر سیستم ها متمایز ساخته می‌تواند. پراکنده‌گی مراجع قدرت و اینکه حاکمیت از چندین نقطه قابل اعمال است، به معنی تجزیه‌ی کشور نمی‌باشد، بلکه قانون اساسی فدرال وحدت حاکمیت را تضمین نموده و کشور در حقوق بین الملل یک کشور واحد با حاکمیت ملی واحد قلمداد می‌شود. قانون اساسی با حفظ صلاحیت های ذاتاً ملی برای مرکز،- دفاع، دیپلوماسی، سیاست های مالی...- صلاحیت ها را در سه سطح ملی، محلی و مشترک منقسیم می‌سازد. در این مدل، صلاحیت های ایالات اعطائی مرکز و یا تفویضی نبوده بلکه ذاتی و اصلی محل مربوطه دانسته می‌شود.

پرواضح است که فدرالیسم یک کالای وارداتی نیست. لذا، شناخت درست از مفاهیم فدرالیسم، از یکطرف، و درک دقیق و عمیق از واقعیت های عینی و ذهنی جامعه، از جانب دیگر، برای موفقیت آن بسیار با اهمیت دانسته می‌شود. معرفی کردن فدرالیسم برای هرجامعه‌ی ممکن است؛ اما اگر به هردلیلی موفق نشود، تبعات سنگینی در پی خواهد داشت. حداقل اش این است که، اگر کشور فدرال شده چانس بیاورد، و با جنگ، فروپاشی و تجزیه مواجه نشود، شاهد نوعی عدم تمرکز سیاسی فاقد کارآیی خواهد بود. به همین اساس، فدراسیون های واقعی از غیر واقعی قابل تفکیک دانسته می‌شود.

ضرورت به فدرالیسم

سیستم فدرال هیچ‌گاهی یکی از عناصر یا ارکان تشکیل‌دهندۀ دولت ملی نبوده است، بلکه یک ابزار برای پاسخگویی به مطالباتِ مشخص بوده است. چنانچه همین اکنون فقط حدود پانزده درصد از کشورهای دنیا دارای این سیستم هستند. این کشورها هم، هر کدام برای رفع ضرورتی و رسیدن به هدفی یا اهدافی فدرالیسم را برگزیده اند. همین دلیل است که انواعی از الگوهای فدرال و شبه فدرال شکل گرفته است. در مورد افغانستان، اما، بررسی بحث های موجود پیرامون فدرالی شدن آن نشان می‌دهد که هنوز بصورت واضح، روشن نیست که فدرالیسم برای حل کدام مشکلات و یا رسیدن به کدام دورنما ضروری ‌پنداشته می‌شود. اینکه پس از حدود یک قرن از تلاش های بی ثمر در جهت مدرنیزاسیون، آوازهای در باب فدرال شدن نظام شنیده می‌شود، حکایت از این دارد که برای فایق آمدن به دشواری ها و رسیدن به اهداف سیاسی جامعه این گزینه هم قابل امتحان دانسته می‌شود. گذشته از آن، به نظرمی‌رسد که، در ماهیت مطالبات جامعه هم تغییر رونما شده باشد. جنیش های آگاهی قومی، سیاست های هویتی و مطالبه‌ی حقوق فرهنگی و سیاسی در این خصوص قابل عنایت است.

رویکرد بنیانگذاران سیستم فدرال در مفهوم مدرن آن، به خصوص ایالات متحده آمریکا، بیشتر محدود به گزارۀ  "وحدت در کثرت" بود. یعنی ایجاد تعادل در بین "نیروهای مرکز گریز و مرکزگرا" centrifugal and centripetal forces)) که هدف اصلی آن بر محور امنیت جمعی، خلق یک هویت فراگیرتر ملی و بهروزی اقتصادی می‌چرخید. با اینکه این رویکرد در یک قالب کلیشه‌ای بر بخش عظیمی از ادبیات موجود در مورد فدرالیسم خود را تحمیل نموده است، آنچه امروزه، اما، سیستم فدرال را به شدت مورد توجه قرار داده است، اهدافی متنوع تر و خیلی فراتراز رویکرد فدرالیسم به آن مفهوم کلاسیک آن می‌باشد. بدون شک تحولات تاریخی طی حدود سه قرن منجر به بروز مسائل جدیدی شده است که رسیدگی به آن اقتضاآت و ایجابات متفاوتی دارد. علاوه برآن، کشورهای مختلف مبرمیت‌ها، خواسته‌ها و حتی سلایق متفاوتی می توانند داشته باشند. بناءً،  فدرالیسم، در طول این تاریخ پُر فراز و نشیب اش، به دلایل مختلف و برای اهداف گوناگونِ مورد گزینش و استفاده قرار گرفته است. گاهی برای مدیریت بحران ها و حل مشکلات و زمانی برای پی ریزی آیندۀ مطمئن و درخشان تر. در حالیکه کشوری، شاید، برای فرار از خطر جنگ داخلی و تجزیه به این شکل از دولت تن داده است، کشوری دیگر برای دست یافتن به اهداف بلندی از قبیل تأمین مشارکت همگانی، ارائه‌ی بهتر خدمات، تحکیم دموکراسی، توسعه و یا تقویت جایگاه اش در نظام اقتصاد منطقوی و جهانی به آن روی آورده است. نباید از یاد برد که، امروزه جبران ضعف‌های دولت ملی هم یکی از دلایل مهم گرایش به فدراسیون می‌باشد. دولت های ملی عموماً از دو زاویه در معرض فشار قرار گرفته اند. اول، جهانی شدن، بخصوص جهانی شدن اقتصاد. دوم، ظهور انتظارات محلی برای کسب ارزش های هویتی و کسب حقوق سیاسی و فرهنگی.

پرواضح است که فدرالیسم برای تحقق این اهداف صرفاً ممد واقع شده است، نه اینکه پیش شرط تحقق آنها بوده باشد. چنانچه هستدد کشورهای فدرالی که از دست یابی به این اهداف عاجز مانده اند و زیاد اند کشورهای متمرکزی که در دستیابی به آن توفیق داشته اند. البته طرفداران فدرالیسم را اعتقاد بر این است که در بعضی از فدرال های موفق دست یافتن به بعضی از این اهداف بدون فدرالیسم کمتر محتمل بوده است. در افغانستان، اما، آنچه از فضای متشنج کنونی دراین خصوص برداشت می‌شود این است که فدرالیسم در یک گردبادی از بی اعتمادی، سؤظن و سؤبرداشت رها می‌باشد. نه بر محور این مفهوم هنوز کدام صف بندی روشنی از موافقین و مخالفین دیده می‌شود و نه هم بحث های جدی رسانه‌ی و دانشگاهی به ملاحظه می‌رسد. با اینهمه، دیده می‌شود که، مسائلی از قبیل تمرکززادیی قدرت و توزیع عادلانه‌ی آن، شکستن آنچه طلسم انحصار قومی قدرت گفته می‌شود و احترام به ارزش های هویتی-قومی عمده ترین اهدافی هستند که در عقب داعیه فدرالیسم مطرح می‌باشند. به گمان می‌رسد که، پیوند خوردن نگاه مبتنی بر گفتمان قومسالار با این مطالبات باعث شکل گیری این جو مسموم گردیده باشد. آنچه، اما، ضرورت فدرالیسم را برای افغانستان کنونی بیشتر متباُرز می‌سازد "تمرکززدایی قدرت به هدف جلوگیری از جنگ و تجزیه" می‌باشد، که وظیفه و رسالت اولیه‌ی فدرالیسم هم همین‌ها بوده اند.

پیش شرط‌های لازم

تجارب تاریخی نشان مید‌هد که فدرالیسم برای موفقیت وابسته به فاکتورهای زیادی است. کشورهای فدرال به لحاظ موفقیت توفیق یکسانی نداشته اند. برای تعدادی فدرالیسم منجر به جنگ داخلی، فروپاشی کلیت نظام و تجزیه شده است. برای شماری تنها در حد ایجاد ایالات و تقسیم سرزمینی قلمرو باقی مانده و هیچ موثریتی در جهت تحقق اهدافش نداشته است و برای عده‌ی موفقیت های چشم گیری در پی داشته است. با آنکه در سطح تئوری در یک نظام فدرال پالیسی سازی در هماهنگی با روند "شراکت قدرت" به پیش می‌رود، در عمل اما پروسه‌ی انکشاف نظام فدرال مسیر مستقیم و از قبل برنامه ریزی شده‌ی را طی نمی‌کند. بلکه، بحیث بخش لایتجزای از نظام، تابع تحولات تاریخی کلیت نظام می‌باشد. وابسته بودن فدرالیسم به بستر تاریخی-اجتماعی هر کشور و فاقد کرکتر واحد جهانی بودن باعث شده است تا تعیین پیش شرط های عمومی برای موفقیت آن بسیار دشوارشود. با اینهم، در مقیاس جهانی در این زمینه مباحث دراز دامنی صورت گرفته است.

عموماً برای رشد نظام فدرال بستر و محیطی مدرن لازم دانسته می‌شود. جدا کردن این سیستم از بستر مدرن آن و استخدام آن بصورت مجرد در درون ساز و کار های سنتی چانس موفقیت آن را بشدت کاهش می‌دهد. جامعه‌ی که برای مدیریت خود خردورزی، علوم مدرن و پارادایم های مسلط را برنتابد، محل مناسبی برای به ثمر نشستن این سیستم پنداشته نمی‌شود. البته این بدین معنی نخواهد بود که باید جامعه از مرحله‌ی سنتی عبور کرده باشد، بلکه لازم دانسته می‌شود تا، حد اقل، فدرالیسم بخشی از اجندا، برنامۀ ریفورم و اصلاحات مدرن باشد. برای این نظام محیط مناسب نظم سیاسی مبتنی بر قرارداد و اجماع است؛ چنانچه به لحاظ لغوی نیز فدرال از کلمه یونانی Federer"" گرفته شده که به معنی"اتحاد و توافق" می‌باشد. به همین دلیل، در نظام های سیاسی منبعث از حق الهی حاکمیت و یا منتسب به خانوده این نظام کافی به مقصود پنداشته نمی‌شود. این مدل سیاسی برای پاسخگویی به مشکلات و انتظارات مدرن می‌تواند مورد کاربرد قرار داده شود، نه مسایل پیشا مدرن. فدرالیسم با ساختارهای ملک الطوایفی، شهزاده نشینی و تقسیم قومی قدرت تفاوت ماهوی دارد. مفاهیم و گفتمان های مدرن از قبیل شهروندی، آزادی های فردی، حاکمیت قانون، استقلال قضا، نظام اداری، سکتور نظامی و انتظامی مدرن و نهایتاً نظام مالی و اقتصادی مدرن از الزامات موفقیت نظام فدرال دانسته می‌شود. به گونه مثال، در یک نظام فدرال، روابط مالی، مالیاتی، و در کل، روابط اقتصادی مرکز با ایالات بدون موجودیت یک نظام حقوقی مدرن و تضمین قضایی دور از امکان به نظر می‌رسد.

به همین منوال، بدون یک جامعه سیاسی و یک دولت با رویکردهای مدرن، نمی‌توان به فدرالیسم امید بست. بدون شک مجموعه‌های قومی و تباری و قبایل می توانند حکومت های خود مختار تشکیل دهند، اما، به هرصورت برای تشکیل فدرالیسم، این حکومت های خودمختار باید براساس ساز و کارهای مدرن با هم روابط اصولی برقرار نموده و تابع یک نظام فراگیر ملی شوند. از قانون اساسی فدرال و قوه مستقل قضائیه در سطح فدرال می‌توان بحیث نمونه های بارز این ساز و کار های مدرن یاد آوری نمود. درغیر این صورت، آنچه شکل خواهد گرفت نظام ملک الطوایفی خواهد بود، نه فدرال. اگرچه در ادبیات سیاسی-مدیریتی از فدرالیسم سنتی و فدرالیسم پادشاهی نیز سخن رفته است. اما، باور غالب این است که این اشکال فدرالیسم از این پس محلی از اعراب ندارند. زیرا، اول، مبنای مشروعیت در این نظام ها قبلیه گرایی و بدوی می‌باشد. دوم، امروزه فدرالیسم برای پاسخ به مسائل مدرن از قبیل مطالبات هویتی و ادعای حقوق سیاسی-فرهنگی مورد استفاده قرار می‌گیرد؛ سوم، در عصر مدرن و پسا مدرن برگشت به ساز و کارها و الزمات جامعه سنتی و پیشا دولت مدرن دیگر مقدور ‌نمی باشد. کشورهای سنتی هم اگر به فدرالیسم روی آورده اند، برای دست یافتن به مطلوب‌های مدرن بوده است.

شرط دیگری که برای به ثمر نشستن نظام فدرال مورد تأکید قرار داده شده است، دموکراسی می‌باشد. فدرالیسم دموکراسی نیست، اما برای موفقیت و کارآیی اش به دموکراسی وابسته می‌باشد. از جانب دیگر دموکراسی با فدرالیسم چانس این را می‌یابد که با ظرفیت بیشتر استقرار پیدا کند. مثلاٌ خود تقسیم عمودی قدرت، که از الزمات فدرالیسم می‌باشد، زمینه ساز کنترل قدرت مرکزی شده و امکانات بیشتری را برای مشارکت همگانی میسر می‌سازد. به همین دلیل برای تعدادی از کشورها، از همان ابتدا، تحکیم و انکشاف دموکراسی از اهداف مورد نظر برای پذیرش فدرالیسم بوده است. این رابطه‌ی دوجانبه، حد اقل برای فدرالیسم، صرفاً جنبه تکمیلی ندارد، بلکه ماهیتاً فدرالیسم ایجاب این را دارد تا پاره‌ی از راهکارها، اصول و ارزش های دموکراتیک وجود داشته باشد. یکی از تفاوت های ماهوی نظام فدرال از یک نظام تکساخت و متمرکز سیاسی این است که ایالات از صلاحیت های اصلی، مخصوصاً حقوقی و سیاسی، بصورت نهایی برخوردار باشند؛ یعنی تصمیم گیرندۀ نهایی باشند. منبع این صلاحیت حاکمیت ملی است که از آرای مردم منشأ می گیرد. شکل گیری قوای ثلاثه در سطح ایالات صرورتاً باید از راه توافق جمعی با میکانزم های دموکراتیک، معمولاً انتخابات، صورت پذیرد. این مهم، بدون شک نیازمندی های از قبیل فرهنگ مدنی-مشارکتی، احزاب سیاسی واقعی، نهادهای مدنی و یک رژیم حقوقی که متضمن ارزش های دموکراتیک باشد را، دارد. لازم به ذکراست که نه همیشه برای فدرالیسم دموکراسی پیش شرط بوده و نه هم همیشه فدرالیسم منجر به استقرار دموکراسی گردیده است. نمونه های از نظام های فدرال را داریم که بدون دموکراسی سرپا شده اند و عملاً به دولت های اقتدارگرا و دیکتاتوری مبدل گردیده اند. اما پُرواضح است که، در این صورت، فدرالیسم از تحقق اصلی ترین رسالت خود، که همانا تمرکززدایی قدرت می باشد، باز مانده است. این گونه از فدرال ها صرف از بابت اینکه شرط ساختاری یک نظام فدرال یعنی "تنوع در سازماندهی ساختار دولتی" در آن ها محقق است، فدرال نامیده می شوند.

فرصت‌ها و چالش‌ها

فدرالیسم یک پروسه‌ی دوامدار سیاسی است که اگر مطابق اصول ذاتی و بنیادی اش مورد استفاده قرار داده شود، به مرور زمان بدنه‌ی اصلی کلیت نظام و حیات سیاسی کشور را متأثر می‌سازد. یعنی می‌تواند تمام ساختارها و ساز و کار های حکومت داری، پروسه های سیاسی، تعاملات اقتصادی، نظام حقوقی، رویکردهای فرهنگی و در مجموع حال و آینده جامعه سیاسی را دچار تحول بنیادین ‌نماید. لذا، فدرالیسم انعقاد یک قرارداد تجاری و یا تشکیل یک تیم فوتبال نیست، که بشود در موردش هر روز تجدید نظر کرد. به همین مناسبت، رفتن بسمت این سیستم نیازمند مطالعات کارشناسانه و غور و بررسی های همه جانبه می‌باشد، تا، لا اقل، احتمال موفقیت نسبت به شکست آن بالا باشد. یکی از راه های که در این زمینه اکثراً توصیه می‌شود مطالعات مقایسوی و استفاده از تجارب کشورهای دیگر می‌باشد. حتی کشورهای که فدرال شدن منجر به تشدید بحران، جنگ داخلی، فروپاشی و تجزیه‌ی آنها گردید، تجارب مهمی را می‌توانند پیشکش نمایند.

با توجه به پیوند و درهمتنیدگی نظام فدرال با بستر تاریخی-اجتماعی، چانس موفقیت و احتمال ناکامی آن نظر به هر کشور متفاوت است. واضح است که برای فهم اینکه این نظام در کشور مورد نظر به چه فرصت ها و چالش های مواجه خواهد بود، لازم است تا نسبت به هر دو، یعنی فدرالیسم و کشور مورد نظر، شناخت عمیق و دقیق وجود داشته باشد. افغانستان کشوری است که هیچ زمانی در طول تاریخ موفق به تشکیل یک دولت-ملی با حاکمیت سرتاسری با مشروعیت مردمی نشده است. در طی یک قرن گذشته که روند مدرنیزاسیون روی دست بوده است، انواع نظام های سیاسی جنگ داخلی را همراهی نموده و بدون نتیجه مورد آزمون واقع شده اند؛ و این کشورهنوز چند پاره و درحال گذار باقی مانده است. به ویژه،  برای دموکراتیزه شدن، آنچه برای فدرالیسم اهمیت حیاتی دارد، به چالش‌های جدی روبرو بوده است. تا جائیکه، جنگ داخلی در گردونه وارد شدن به دهه‌ی پنجم خود است و هنوز دورنمای امید بخشی برای ختم آن متصور نیست.

جنگ و نظامی گری برای اصلاحات استراتژیک یک مانع بزرگ محسوب می‌شود. واقعیت این است که، کلیشه‌ی "جامعه پسا منازعه"، که در سال های اخیر در مورد افغانستان مورد استفاده قرار می‌گرفت، حقیقت نداشت. ولی هر زمانی که جنگ ختم شود و در جهت راه حل سیاسی اقدام صورت بگیرد، افغانستان یک کشور "پس از منازعه" خواهد بود. در کشورهای پس از منازعه، فدرالیسم عمدتاً به مثابه‌ی یک گزینه‌ی راهبردی بمنظور فایق آمدن بر مشکلات ملی روی دست گرفته شده است. این کشورها، اما، با مسائل خاصی درگیر هستند. "فلیپ رودر"، که در این زمینه تحقیقات وسیعی را انجام داده است، مدعی است که فدرالیسم در کشورهای پسا منازعه باعث "ظهور مجدد بحران های سیاسی" می‌گردد. او این ادعا را پیامد چهار اتفاق مهم دیگر می‌داند. اول، فدرالیسم پسا منازعه منجر به ظهور و رشد سیاست های هویتی در سطح هر ایالات می‌شود. دوم، این سیاست های هویتی باعث کشیده شدن کشمکش های سیاسی در بین ایالات و مرکز می گردد. سوم، این وضعیت ایالات را با ابزار های فشار نهادی و قانونی مجهز می‌سازد. و باالآخره، قدرت ایالات تا سرحد وتوی مرکز پیش رفته می‌تواند که منجر به ناتوانی دولت مرکزی در پیش برد امور مهم ملی ‌گردد. از نظر "رودر" فدرالیسم در کشورهای پسا منازعه ماهیتاً بی ثبات هست. در این کشورها فدرالیسم در بین کشمکش دوام دار در دو جهت "تمرکزگرایی و تجزیه" قرار می‌گیرد. یعنی دولت مرکزی و ایالات هر کدام در جهت بیشترینه نمودن سهم خود از قدرت تلاش دارند. که نتیجه اولی نظام را بسمت تمرکز و از دومی بسمت تجزیه سوق می‌دهد. روشن است که هر دوی این حالات با نظام فدرال منافات دارد. یعنی نظام فدرال باید در بین این دو با تنظیم پایدار روابط استقرار یابد.

تنظیم روابط مرکز و ایالات یکی از موضوعات مهم در ایجاد یک نظام فدرال می‌باشد. گذشته از حساسیت های "فدرالیسم پسا منازعه"، این موضوع برای تمام کشورهای فدرال دارای اهمیت حیاتی دانسته می‌شود. نظام فدرال، در کل، و روابط مرکز و ایالات، بصورت خاص، معمولاً بر اساس "فشار و سازش" شکل می‌گیرد. نبود حاکمیت قانون و ساز و کار های لازم برای تضمین این روابط خطر کشمکش و رویاروی را افزایش می‌دهد. حتی در کشوری همانند آلمان صلاحیت "یکسان سازی شرایط زندگی" که در حیطه صلاحیت مرکز فدرال است همیشه محل کش و قوس های حقوقی-سیاسی- بوده است. حالا اگر نظام مرکزی صلاحیت ایجاد تعادل به نفع ایالت های کمتر مرفه و محروم را نداشته باشد، بطور حتم منجر به ظهور بحران های جدیدی خواهد شد. حساسیت تنظیم این روابط تاجای هست که احتمال می‌دهند که ایجاد هماهنگی و اشتراک جمعی از دست برود و منجر به پراکندگی نظام اداری و حقوقی گردد. به هردلیلی اگر نظام مرکزی از عهدۀ برقراری یک نظام عادلانه و متوازن میان ایالات برآمده نتواند، باعث شکل گیری اعتراضات و اغتشاشات علیه دولت مرکزی خواهد شد. این خطر در کشورهای که در معرض "مداخلات خارجی" قرار دارند، یا دچار "مشکلات اقتصادی" هستند، یا "جزایر قدرت" در آنها پا برجاست و یا "حس تبعیض" در آنها وجود دارد به مراتب بیشتر متصور می‌باشد. این خطر زمانی جدی تر می‌شود که همه‌ی اینها همزمان وجود داشته باشند. علاوه برآن، تفاوت زیاد در وضعیت اقتصادی ایالت‌ها منجر به مهاجرت های داخلی و جابجایی بی رویه‌ی نفوس شده می‌تواند.

با آنکه فدرالیسم گاهی برای حل مشکل قومیت و هویت های قومی و مذهبی کاربرد موثری داشته است، اما در عین زمان گاهی باعث تشدید بحران گردیده است. چنانچه این الگو در کشورهای زیادی از جمله عراق، لبنان، یمن و نیپال به شکست مواجه گردیده است. فدرالیسم قومی زمانی پیشنهاد می‌گردد که شرایط خاصی موجود باشد. مثلاٌ حداقل اقوام در قلمروهای متمایزی جدا از هم زندگی بسر برند. در کشورهای که همزیستی قومی وجود داشته باشد و امکان جدا سازی اقوام و مذاهب وجود نداشته باشد، فدرالیسم برای حل مشکل قومیت راه حل مناسبی پنداشته نمی‌شود.

با اینهمه، تجارب کشورهای موفق حکایت از موثریت فدرالیسم برای مدیریت بحران و حل مشکلات ملی دارد. واگذاری قدرت تصمیم گیری به مردم و معنا دار کردن مشارکت همگانی منجر به مهار شدن ریشه های بحران شده می‌تواند؛ که این امر باعث افزایش اعتماد مردم به نظام می‌گردد. فدرالیسم توانسته است با کانالیزه کردن اختلافات هویتی برای کشورهای پسامنازعه بحیث یک "ابزار مدیریت منازعه" ((conflict-management-technique نقش ایفا نماید. درین مورد بلژیک و کانادا نمونه های خوبی هستند. اما نمونۀ ناکام چکسلواکی نشان مید‌هد که این سیستم به تنهایی تضمین حتمی برای حل چنین بحران های نمی‌باشد. بلکه به نظر می‌رسد که موفقیت فدرالیسم وابسته به فاکتورهای متعددی، از جمله توافق روی ارزش های جامعه و عملکردهای سیاسی، می‌باشد. طبعاً فدرالیسم در یک نظام سیاسی حیثیت یک خورده سیستم را دارد که موفقیت و ناکامی آن وابسته به دیگر خورده سیستم ها، و نهایتاً، کل سیستم است.

دکتر میرویس ایوبی، معاون پیشین مالی و سرمایه گذاری اداره انکشاف زون پایتخت و استاد دانشگاه هرات است. 

 

پژوهشگران، متخصصین و دانشگاهیانی که علاقمند به نشر مقالات علمی خود در مورد مسائل استراتژیک افغانستان، منطقه و جهان در این صفحه می‌باشند، می‌توانند از طریق این ایمیل با ما در تماس شوند: opinions@aiss.af

این مقاله بازتاب دهندۀ دیدگاه‌های رسمی انستیتوت نمی‌باشد.